De vervagende grenzen van de inkomenseisen voor gezinshereniging

Wie in Nederland garant wil kunnen staan voor een buitenlandse partner moet zelfstandig over (A) voldoende, (B) duurzame inkomsten beschikken. Dat is al vele jaren de hoofdregel binnen het Nederlandse vreemdelingenbeleid. Dit strenge beleid staat echter al enige tijd onder druk door Europese invloeden en deze ontwikkeling lijkt de laatste tijd in een stroomversnelling te zijn geraakt.

Door: Jeroen Maas

Zie ook het recentere blogartikel: 
'Gezinshereniging en het inkomensvereiste – een update'

Gezinsherenigingsrichtlijn

De oorsprong van deze ontwikkeling ligt in de Europese Richtlijn 2003/86/EG, ook wel: ‘Gezinsherenigingsrichtlijn’. Deze richtlijn is voor alle lidstaten bindend en biedt minimumnormen voor onderdanen van landen buiten de EU voor gezinshereniging met hun buitenlandse gezinsleden en partners. De nationale wetgeving van de lidstaten moet minstens zoveel rechten bieden als welke zijn neergelegd in de Gezinsherenigingsrichtlijn.

Ook van toepassing op buitenlandse gezinsleden van Nederlanders

De Gezinsherenigingsrichtlijn zelf is alleen van toepassing op gezinsleden en partners van derdelanders. Dat zijn personen die wel wonen binnen de EU, maar met een nationaliteit van een land buiten de EU. Hoewel de richtlijn dus strikt genomen niet geldt voor Nederlanders en hun buitenlandse gezinsleden, kunnen zij desondanks toch een beroep doen op de gezinsherenigingsrichtlijn. De reden hiervan is dat de minimumnormen van de richtlijn moeten zijn neergelegd in de Nederlandse wet. Als er in de wet echter geen onderscheid is gemaakt tussen voorschriften voor gezinshereniging van eigen onderdanen of van derdelanders, dan is de richtlijn ‘rechtstreeks en onvoorwaardelijk’ van toepassing, ook op interne situaties. Dit volgt uit Nederlandse en Europese rechtspraak.

In de Nederlandse wet wordt voor gezinshereniging geen onderscheid gemaakt tussen Nederlanders en derdelanders, in ieder geval niet voor wat betreft de inkomenseisen. Het gevolg is dat Nederlanders kunnen profiteren van de gunstigere voorwaarden van de richtlijn, omdat deze rechtstreeks en onvoorwaardelijk op hen van toepassing zijn.

Hieronder wordt uitgelegd waarom de richtlijn in bepaalde opzichten gunstiger is dan de Nederlandse wetgeving. Het gaat hier met name om de uitleg van de begrippen ‘voldoende’ en ‘duurzaam’ in het kader van het inkomensvereiste.

Inkomensvoorwaarden in de Gezinsherenigingsrichtlijn

Overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder c van de Richtlijn, kunnen de lidstaten verzoeken om bewijs dat de gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat.

In de zaak-Chakroun (zaak C-578/08, 4 maart 2010) oordeelde het EU Hof van Justitie dat dit strikt moet worden geïnterpreteerd, aangezien toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is. De beoordelingsmarge van de lidstaten mag daarom niet worden gebruikt op een manier die afbreuk doet aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn.

Het bovenstaande punt is afkomstig uit par. 4.4 van de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 3 april 2014 (COM(2014) 210 final) betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging (in het kort: ‘de Richtsnoeren’). Diezelfde Richtsnoeren schrijven voor dat de stabiliteit en regelmatigheid van de inkomsten moeten worden beoordeeld op basis van een prognose dat de inkomsten redelijkerwijs in de nabije toekomst beschikbaar zijn, zodat de indiener van het verzoek geen beroep hoeft te doen op het stelsel voor sociale bijstand. Voor dit doel kan de indiener bewijs leveren dat een bepaalde hoeveelheid inkomsten beschikbaar is en naar verwachting met regelmaat beschikbaar zal blijven.

A - Voldoende inkomsten: het Chakroun-arrest

In punt 48 van het arrest Chakroun overweegt het Hof, onder verwijzing naar artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn: “Aangezien de omvang van de behoeften van persoon tot persoon sterk kan verschillen, moet deze bevoegdheid [tot het stellen van inkomenseisen] aldus worden uitgelegd, dat de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag kunnen vaststellen, maar niet dat zij een minimuminkomen kunnen bepalen waaronder geen gezinshereniging wordt toegestaan, zonder enige concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager.”. Hier wordt aan het handhaven van inkomenseisen de voorwaarde verbonden, dat rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het individuele geval. Niet omdat in het ene geval mogelijk dringender humanitaire belangen spelen dan in het andere, maar omdat er verschillen kunnen bestaan in de behoefte aan inkomsten om in het levensonderhoud te voorzien. Dit betekent dat lidstaten in elk individueel geval moeten motiveren waarom handhaving van het middelenvereiste nodig is om te voorkomen dat betrokkenen een beroep doen op het bijstandsstelsel.

In punt 47 van de uitspraak in de zaak-Chakroun overweegt het Hof dat de lidstaten bij de beoordeling weliswaar rekening kunnen houden met de nationale minimumlonen en -pensioenen, maar dat deze bevoegdheid zo dient te worden uitgeoefend dat geen afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, gezinshereniging te bevorderen, en aan het nuttig effect daarvan.

Uit deze uitspraak kan de conclusie worden getrokken dat een aanvraag om gezinshereniging niet kan worden afgewezen enkel en alleen omdat de referent niet aan het vereiste normbedrag voldoet, maar dat per geval moet worden gekeken hoe groot het risico is dat de referent in de nabije toekomst een beroep moet doen op de bijstand.

De uitspraak in de zaak-Chakroun heeft belangrijke gevolgen gehad voor het Nederlandse beleid voor gezinsvorming en –hereniging. Zo is hierdoor de eis dat de Nederlandse referent minstens 120% van het netto minimumloon moest verdienen komen te vervallen. Hiervoor in de plaats is het normbedrag gekomen dat is gekoppeld aan het bruto wettelijk minimumloon.

Verder is in artikel 3.74 van het Vreemdelingenbesluit opgenomen dat de hoogte van het inkomen ‘in ieder geval’ (dus niet uitsluitend) voldoende is wanneer de referent minstens het bruto wettelijk minimumloon verdient. Dat geeft dus ruimte voor afwijkende situaties.

B - Duurzame inkomsten: het arrest Khachab

Hetzelfde geldt voor wat betreft de duurzaamheid van het inkomen van de referent. In het eerste lid van artikel 3.75 van het Vreemdelingenbesluit is als gevolg van de uitspraak in de zaak-Chakroun opgenomen dat de inkomsten van de referent ‘in ieder geval‘ duurzaam zijn indien zij nog één jaar beschikbaar zijn op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven.

In afwijking hiervan bepaalt het derde lid van artikel 3.75 Vreemdelingenbesluit dat inkomsten uit arbeid in loondienst eveneens duurzaam zijn “indien op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven gedurende een aaneengesloten periode van drie jaren jaarlijks voldoende middelen van bestaan uit arbeid in loondienst zijn verworven en de middelen van bestaan nog beschikbaar zijn. Indien tijdens de periode van drie jaren gedurende een periode van in totaal niet langer dan zesentwintig weken een werkloosheidsuitkering is ontvangen, wordt die uitkering gelijkgesteld met inkomen uit arbeid in loondienst.”.

Is er dus geen inkomen gegarandeerd voor nog minstens één jaar, dan kan een arbeidsverleden van minstens drie jaar eventueel soelaas bieden.

Voor inkomsten uit arbeid als zelfstandig ondernemer (waaronder ook freelancers/ZZP’ers) geldt dat deze pas als duurzaam worden aangemerkt als deze op het moment van de aanvraag al anderhalf jaar beschikbaar zijn (artikel 3.20 Voorschrift Vreemdelingen).

Met betrekking tot de duurzaamheid van de inkomsten bepalen de Europese Richtsnoeren: “De lidstaten worden aangespoord om rekening te houden met de situatie op de arbeidsmarkt, aangezien permanente arbeidscontracten wellicht steeds minder gebruikelijk worden, zeker aan het begin van een arbeidsrelatie. Als een indiener bewijs van een ander type arbeidscontract verstrekt, bijvoorbeeld een tijdelijk contract dat kan worden verlengd, worden de lidstaten aangespoord het verzoek niet automatisch vanwege de aard van het contract af te wijzen. In dergelijke gevallen is een beoordeling van alle relevante omstandigheden van een specifiek geval noodzakelijk.”.

Tot voor kort werd hier in de beslispraktijk van de IND nauwelijks iets mee gedaan en werd een MVV-aanvraag doorgaans afgewezen wanneer de referent geen duurzaam inkomen had volgens de hierboven genoemde voorwaarden.

Als gevolg van een het Arrest-Khachab van het EU Hof van Justitie over de duurzaamheid van het inkomen bij gezinshereniging, lijkt hier echter snel verandering in te gaan komen (arrest van 21 april 2016, zaak C-558/14) .

De zaak-Khachab betrof een Marokkaan die in Spanje verbleef en een aanvraag om gezinshereniging had ingediend voor zijn vrouw uit Marokko. Op het moment dat hij de aanvraag had ingediend werkte hij, maar op de datum van de beslissing van de Spaanse immigratiedienst was hij werkloos. De aanvraag werd om die reden afgewezen.

Volgens de Spaanse regels moest hij aantonen dat er vooruitzicht bestaat op het behoud van de financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van de aanvraag. Bij de beoordeling of er uitzicht is op het behoud van een inkomstenbron gedurende dat jaar, wordt de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan aanvraag in aanmerking genomen.

De heer Khachab had in de zes maanden voorafgaand aan de aanvraag om gezinshereniging afwisselend voor korte periodes gewerkt. Desondanks kon hij wel aantonen dat hij beschikt over passende huisvesting en meer dan vijf jaar premies en bijdragen in Spanje heeft afgedragen. Daarnaast is hij van mening dat rekening moet worden gehouden met het huidige economische klimaat, waarin het realiseren van duurzame en effectieve werkzekerheid uiterst moeilijk is. Tijdens de beroepsprocedure was hij wel weer aan het werk, maar op tijdelijke basis.

Het EU Hof van Justitie herhaalt in het arrest van 21 april 2016 het uitgangspunt dat ook al in het arrest Chakroun werd geformuleerd, te weten dat gezinshereniging de algemene regel is en dat de daaraan te stellen inkomenseisen door de lidstaten van de EU niet zodanig mogen worden toegepast dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn en aan het nuttig effect daarvan.

Vervolgens komt het Hof toe aan de uitleg van de eis dat de referent moet beschikken over “stabiele” en “regelmatige” inkomsten, zoals geformuleerd in artikel 7 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Het Hof is van oordeel dat dit vereiste ook kan betekenen dat dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat waarin een verzoek tot gezinshereniging is gedaan, kan onderzoeken of aan het inkomstenvereiste van de gezinshereniger is voldaan door rekening te houden met een beoordeling van het behoud van deze inkomsten na de datum van indiening van dit verzoek. In zoverre is het vereiste in de Nederlandse regelgeving dat de inkomsten nog één jaar beschikbaar zijn op de datum waarop om gezinshereniging wordt verzocht verenigbaar met de Gezinsherenigingsrichtlijn.

Aan de andere kant wijst het Hof erop dat de beoordeling van het inkomen van een gezinshereniger in overeenstemming moet zijn met de beginselen van evenredigheid en proportionaliteit en dat deze beoordeling op individuele basis moet plaatsvinden. Hoewel het Hof van oordeel is dat de Spaanse autoriteiten de stabiliteit van het inkomen mogen beoordelen aan de hand van de ontwikkeling van het inkomen in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek om gezinshereniging, dient bij de beoordeling van het inkomen wel rekening te worden gehouden met de individuele situatie. Dit alles in het licht van de vraag of het waarschijnlijk is dat de gezinshereniger in de toekomst een beroep zal doen op de bijstand.

De gevolgen van het arrest-Khachab voor het inkomensvereiste in Nederland

Zoals hierboven is opgemerkt, mag Nederland in beginsel verlangen dat de inkomsten van de referent voor minimaal één jaar gegarandeerd zijn. Een aanvraag om gezinshereniging mag echter niet standaard worden afgewezen als hier geen sprake van is. De regeling van artikel 3.75 lid 1 Vreemdelingenbesluit bood hiervoor al de ruimte door de formulering dat het inkomen ‘in ieder geval‘ duurzaam zijn indien zij nog één jaar beschikbaar zijn op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven. Uit het arrest-Khachab blijkt wel dat er een belangrijke betekenis toekomt aan de individuele beoordeling van het inkomen van de referent. Dit zal in de beslispraktijk van de IND meer tot uiting moeten komen.

Het vereiste van artikel 3.75 lid 3 Vreemdelingenbesluit dat het inkomen uit arbeid alleen in andere gevallen duurzaam is bij een arbeidsverleden van drie jaar is wat dat betreft niet in overeenstemming met de Gezinsherenigingsrichtlijn, omdat hierin geen ruimte wordt gelaten voor een dergelijke individuele beoordeling.

Hetzelfde kan worden gezegd van het vereiste dat de inkomsten van een zelfstandig ondernemer pas als duurzaam worden aangemerkt als deze op het moment van de aanvraag al anderhalf jaar beschikbaar zijn.

Ook als de referent niet aan de voorwaarden voldoet van één jaar gegarandeerde inkomsten uit arbeid of een arbeidsverleden van drie jaar of minstens anderhalf jaar inkomsten uit onderneming, moet er volgens het arrest-Khachab ruimte bestaan voor inwilliging van een aanvraag om gezinshereniging. Bij de beoordeling van het inkomen van de referent dient voorop te staan hoe groot het risico is dat in de nabije toekomst een beroep zal worden gedaan op de bijstand.

Uit enkele recente uitspraken blijkt dat de rechters in Nederland het Khachab-arrest inmiddels goed in het vizier hebben.

• Zo oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 21 september 2016 dat de IND onvoldoende rekening had gehouden met de individuele situatie van een referent die op de datum van indiening van de aanvraag niet over een jaarcontract beschikte en in de drie jaar voorafgaand aan de aanvraag onvoldoende inkomsten had. De Raad van State overwoog in deze uitspraak dat de referent in de drie jaar voorafgaand aan de aanvraag weliswaar tijdelijke arbeidscontracten heeft gehad en in die periode strikt genomen geen ‘voldoende’ inkomsten heeft gehad, maar evenmin een beroep heeft gedaan op de bijstand.

• Op 6 juli 2016 deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een soortgelijke uitspraak in een zaak waarin de referent twee arbeidscontracten had als gymlerares bij twee verschillende scholen, waarvan er één op de datum van de MVV-aanvraag niet nog minstens een jaar geldig was. De aanvraag was afgewezen omdat de inkomsten uit het andere dienstverband weliswaar duurzaam waren, maar niet voldoende. De referent heeft aangevoerd dat zij net haar opleiding tot gymlerares heeft afgerond, sinds kort werkzaam is in dit vakgebied, uitzicht heeft op een vast dienstverband bij goed functioneren, uit de verlenging van haar tijdelijke dienstverband volgt dat zij goed functioneert en vaste aanstellingen in het onderwijs steeds minder gebruikelijk zijn. Hoewel de IND geen oren had naar deze argumenten, heeft de Raad van State de zaak terugverwezen naar de IND om deze factoren alsnog bij de beoordeling van het inkomen te betrekken.

• Van een referent die werkzaam was bij een fastfoodketen was een aanvraag om gezinshereniging afgewezen omdat zij een 0-urencontract had en haar inkomsten daardoor niet gegarandeerd waren. Er was daarnaast geen sprake van een arbeidsverleden van minstens drie jaar. De Rechtbank Haarlem heeft in een uitspraak van 9 augustus 2016 het beroep van de referent gegrond verklaard omdat de IND niet kenbaar bij de beoordeling heeft betrokken dat de referent recent is afgestudeerd en daardoor sinds kort actief is op de arbeidsmarkt, dat uit verlenging van haar contract bij haar werkgever volgt dat zij goed functioneert, dat zij ondanks een 0-urencontract steeds in de gelegenheid is geweest om 40 uur of meer te werken, met name omdat zij bereid is avond- en nachtdiensten te werken en dat vaste aanstellingen in de branche waarin zij werkt minder gebruikelijk zijn.

• In een uitspraak van 6 april 2017 oordeelde de rechtbank in Amsterdam dat de IND een MVV-aanvraag van een vreemdeling niet zonder meer kon afwijzen op grond van het middelenvereiste. In dit geval betrof het een referent met een vermogen van ruim € 126.000. Op grond van het gezinsherenigingsbeleid wordt vermogen zelf niet geaccepteerd, maar alleen het inkomen uit dat vermogen (rente). Volgens dit beleid moet 4% van het vermogen, omgerekend per maand, minstens gelijk zijn aan het geldende normbedrag. In het geval van deze referent zou dit neerkomen op een inkomen van iets meer dan € 400 per maand en dus onvoldoende zijn. De rechtbank vernietigde echter de beslissing van de IND en overwoog, met verwijzing naar de arresten Chakroun en Khachab: "Het middelenvereiste dient er immers toe het risico op een beroep op sociale bijstand te beperken en een fors banksaldo is bij uitstek relevant voor de vraag of aanspraak kan worden gemaakt op sociale bijstand. Voorts volgt uit het Chakroun-arrest dat niet mag worden uitgegaan van een minimuminkomen, omdat de omvang van de behoeften van persoon tot persoon sterk kunnen verschillen. Niet valt in te zien waarom eiseres en referent niet zouden kunnen rondkomen met minder inkomsten uit vermogen door daarnaast geleidelijk op het banktegoed in te teren.".

Praktische tips voor onderbouwing van de individuele inkomenssituatie

Bovenstaande uitspraken laten zien dat er ruimte is voor beoordeling van individuele situaties, ook indien strikt genomen niet aan de inkomensvoorwaarden is voldaan. Dit geldt zowel voor wat betreft de hoogte als voor de duurzaamheid van het inkomen.

Wil een referent met inkomen dat onder het geldende normbedrag ligt of dat niet ‘duurzaam’ is toch in aanmerking komen voor gezinshereniging, dan moet de referent bij de aanvraag om gezinshereniging zo veel mogelijk onderbouwen waarom in zijn geval geen of weinig risico bestaat dat hij een beroep zal doen op de bijstand.

Hierbij kunnen onder meer de volgende omstandigheden naar voren worden gebracht:

• Eventueel aanwezige spaargelden of vermogen, waardoor geen beroep op de bijstand kan worden gedaan;
• Er is nooit of niet in het recente verleden een beroep gedaan op de bijstand;
• Het is in de bedrijfstak waar wordt gewerkt niet gebruikelijk om met langdurige arbeidscontracten te werken;
• Er wordt structureel meer gewerkt dan het aantal uren dat in de arbeidsovereenkomst is opgenomen, waardoor het feitelijke inkomen hoger ligt dan het overeengekomen brutoloon;
• Vanwege het opleidingsniveau of door een tekort op de arbeidsmarkt voor bepaalde beroepen is er voldoende zicht op werk of voortzetting daarvan in de toekomst;
• De inkomsten uit onderneming zijn nog niet minstens anderhalf jaar beschikbaar, maar zijn wel stabiel en de vooruitzichten zijn gunstig.

Deze omstandigheden moeten wel zo veel mogelijk worden onderbouwd met gegevens en eventuele bewijsstukken.

Terug naar overzicht