Rechtbank Den Haag (zp Arnhem) 20 april 2020, AWB 18/6541

Eiser was sinds 27 februari 1986 in het bezit van een vergunning voor tijdelijk verblijf, welke op onbekende datum is omgezet naar een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. Bij besluit van 13 augustus 2014 heeft verweerder deze verblijfsvergunning ingetrokken en tegen eiser een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van tien jaar. Bij uitspraak van 29 januari 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) het hoger beroep van verweerder gegrond verklaard en het beroep van eiser ongegrond verklaard.1 Daarmee staat het besluit van 13 augustus 2014 vast.

Op 4 juni 2018 heeft eiser een aanvraag ingediend om afgifte van een verblijfsdocument EU/EER. Op 3 juli 2018 heeft eiser verzocht om opheffing van het inreisverbod. Deze aanvragen liggen ten grondslag aan de bestreden besluiten.

2. Verweerder heeft met het bestreden besluit 1 de aanvraag van eiser om opheffing van het inreisverbod als herhaalde aanvraag afgewezen op grond van artikel 4:6 van de Awb. Hij heeft dit gedaan onder verwijzing naar het besluit van 28 augustus 2018, omdat eisers aanvraag om afgifte van een verblijfsdocument EU/EER ook is aangemerkt als een verzoek tot opheffing van het inreisverbod.

3. Met het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag om afgifte van een verblijfsdocument EU/EER ongegrond verklaard. Volgens verweerder ontleent eiser geen afgeleid verblijfsrecht aan artikel 20 van het Verdrag inzake de Werking van de Europese Unie (VWEU), zoals bedoeld in het arrest van het Hof van Justitie van 10 mei 2017 in de zaak Chavez-Vilchez e.a.3 (arrest Chavez-Vilchez). Niet is gebleken namelijk, dat eiser daadwerkelijke zorgtaken verricht ten aanzien van zijn minderjarige kinderen, aldus verweerder. Verder is volgens verweerder nog steeds sprake van een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de openbare orde, zodat het inreisverbod niet wordt opgeheven,

4. Eiser betoogt dat verweerder het bestreden besluit 1 onterecht heeft gebaseerd op artikel 4:6 van de Awb. Volgens eiser is niet voldaan aan de voorwaarde dat sprake moet zijn van een nieuwe aanvraag, omdat de aanvraag om afgifte van een verblijfsdocument EU/EER een wezenlijk andere aanvraag is dan het verzoek tot opheffen van het inreisverbod. Volgens eiser is ook niet voldaan aan de voorwaarde dat sprake is van een nieuwe aanvraag na een eerdere afwijzende beschikking, omdat de afwijzing van de aanvraag om afgifte van een verblijfsdocument EU/EER is genomen ná het verzoek tot opheffen van het inreisverbod.

Op grond van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is een aanvrager, wanneer hij na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag doet, gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Op grond van het tweede lid kan het bestuursorgaan, indien de aanvrager niet aan het eerste lid voldoet, de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.

Eiser voert terecht aan dat het verzoek tot opheffen van het inreisverbod dateert van vóór het besluit van 28 augustus 2018 waarmee de aanvraag om afgifte van een verblijfsdocument EU/EER is afgewezen. Alleen daarom al kon verweerder het verzoek tot opheffen van het inreisverbod niet onder verwijzing naar het besluit van 28 augustus 2018 aanmerken als een herhaalde aanvraag. Verweerder heeft deze aanvraag dan ook onterecht afgewezen op grond van artikel 4:6 van de Awb. De beroepsgrond slaagt.

5. Uit wat onder 4.2. is overwogen volgt dat het beroep met zaaknummer AWB 18/6541 gegrond is. Aan het einde van deze uitspraak, na bespreking van de overige beroepsgronden, zal de rechtbank aangeven welke gevolgen zij hieraan verbindt.

6. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2018 in de zaak K.A. e.a. tegen België (arrest K.A.) volgt dat een eventuele aanspraak op een aan artikel 20 van het VWEU afgeleid verblijfsrecht moet worden afgewogen tegen de aanwezige bedreiging voor de openbare orde.4 Gelet hierop zal de rechtbank eerst de gronden bespreken welke zijn aangevoerd in het kader van het beroep op het arrest Chavez-Vilchez en pas daarna de gronden welke zien op de vraag of ten aanzien van eiser (nog steeds) sprake is van een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de openbare orde.

7. Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte toetst aan het beleid zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit 2. Verweerder heeft het beleid ten aanzien van het arrest Chavez-Vilchez na het indienen van onderhavige aanvraag gewijzigd.5 Volgens eiser is sprake van een voor hem nadelige beleidswijziging, waardoor verweerder gehouden is te toetsen aan het beleid zoals dat gold ten tijde van het indienen van onderhavige aanvraag. Ter onderbouwing van zijn betoog verwijst eiser naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 19 september 2019.6

Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een aanscherping van het beleid, maar slechts van een beleidsverduidelijking. Dit volgt volgens verweerder ook uit de aard van het verblijfsrecht. Omdat sprake is van een declaratoir recht, zijn de beleidsregels slechts van rechtsinterpreterende aard, aldus verweerder.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft getoetst aan het beleid zoals dat gold ten tijde van de besluitvorming. Dat is namelijk het algemeen bestuursrechtelijk uitgangspunt. Weliswaar gelden in het vreemdelingenrecht afwijkende regels voor reguliere verblijfsaanvragen, maar de aanvraag om afgifte van een verblijfsdocument EU/EER is geen reguliere verblijfsaanvraag. Dat verweerder terecht heeft getoetst aan het beleid zoals dat gold ten tijde van de besluitvorming volgt ook uit de declaratoire aard van het gevraagde verblijfsrecht. Deze declaratoire aard maakt namelijk dat verweerder in zijn beleid geen voorwaarden kan stellen waaraan voldaan moet zijn om voor dit verblijfsrecht in aanmerking te komen. Verweerder is ook niet bevoegd om begunstigend beleid te voeren. Verweerder wijst er in dit kader terecht op dat, wanneer hij ten onrechte een verblijfsdocument op deze grond aan een vreemdeling afgeeft, op een later moment alsnog kan worden vastgesteld dat die vreemdeling dit verblijfsrecht nooit heeft gehad. Deze zittingsplaats komt daarmee dus tot een andere conclusie dan de zittingsplaats Amsterdam. De beroepsgrond slaagt niet.

Voor zover dit betoog als een zelfstandige beroepsgrond moet worden aangemerkt, treft het geen doel. De beoordeling van de zorgtaken – zijn die marginaal of niet – maakt onderdeel uit van de beoordeling van de vraag of tussen de vreemdeling en het minderjarige kind sprake is van een zodanige afhankelijkheidsrelatie dat het minderjarige kind gedwongen zou zijn de vreemdeling te volgen en daarmee het grondgebied van de Europese Unie te verlaten. Dát is uiteindelijk het bepalende criterium. De beoordeling van de zorgtaken is daarmee altijd een feitelijke beoordeling van alle individuele omstandigheden, ongeacht de uitgangspunten die verweerder daarover in zijn beleid opneemt. De rechter zal daarom ook altijd per individueel geval beoordelen hoe verweerder daar invulling aan heeft gegeven.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser onvoldoende heeft aangetoond dat hij daadwerkelijke zorg- en/of opvoedingstaken verricht ten behoeve van zijn minderjarige kinderen. Daarbij speelt mee dat eiser, vanwege omstandigheden die in zijn risicosfeer liggen, gedurende lange periodes in het leven van zijn kinderen fysiek niet aanwezig is geweest en dat de partner van eiser de dagelijkse zorg over de kinderen heeft. Volgens verweerder is ook niet gebleken van een afhankelijkheidsverhouding tussen de kinderen en eiser.

Uit het arrest Chavez-Vilchez volgt dat de bewijslast om aan te tonen dat er sprake is van de hier bedoelde afhankelijkheidsrelatie tussen de derdelander ouder en het kind dat Unieburger is primair bij de derdelander ouder ligt. De in het arrest bedoelde onderzoeksplicht voor verweerder ontstaat in de situatie dat verweerder een verblijfsrecht weigert aan een derdelander die ouder is van een kind dat Unieburger is en die de dagelijkse zorg voor dat kind heeft. De staatssecretaris moet dan onderzoeken waar de andere ouder, onderdaan van een lidstaat, woont en of die ouder de dagelijkse daadwerkelijke last voor het kind kan en wil dragen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2019.7

10. Omdat niet is gebleken dat eiser rechten ontleent aan artikel 20 van het VWEU, komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de beroepsgronden over de openbare orde en het inreisverbod. Ter zitting heeft eiser namelijk aangegeven dat het verzoek tot opheffen van het inreisverbod is gedaan vanwege het gestelde verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU. Eiser heeft geen andere argumenten aangevoerd waarom het inreisverbod zou moeten worden opgeheven. Eiser voldoet ook niet aan de in artikel 6.5b, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 neergelegde voorwaarden voor opheffing van het inreisverbod, omdat hij sinds het uitvaardigen van het inreisverbod Nederland niet heeft verlaten.

11. Zoals onder 5 is overwogen is het beroep met zaaknummer AWB 18/6541 gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit 1. Uit wat onder 7 tot en met 10 is overwogen, volgt dat het beroep met zaaknummer AWB 19/6625 ongegrond is. Omdat hieruit ook volgt dat eiser niet in aanmerking komt voor opheffing van het inreisverbod, ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 1 volledig in stand te laten

12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser in het beroep met zaaknummer AWB 18/6541 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Ook moet verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoeden.